Del régimen antidrogas: un cambio de visión a partir de su incidencia en políticas públicas en Bogotá[1]

Anti-drug regime: a change of vision from its incidence in public policies in Bogotá

 

Revista PERSPECTIVAS

              EN INTELIGENCIA

 

Amelia Patrón Jiménez1

 

 

(1) Universidad del Rosario, Bogotá – Colombia, amelia3091@hotmail.com

 

Volumen 11, Número 20, Enero - Diciembre 2019, pp. 37-49

ISSN 2145-194X (impreso), 2745-1690 (en línea)

Bogotá D.C., Colombia

 

http://doi.org/10.47961/2145194X.31

 

Fecha de recepción: 15/02/2019 | Fecha de aprobación: 23/04/2019

 

 

Resumen

El consumo de sustancias psicoactivas es una problemática que enfrenta la sociedad en relación al abuso y los costos humanos, sociales, y económicos de estas sustancias, en un contexto creciente del aumento de las tasas de consumo en los jóvenes.

 

     En este sentido, se hará un análisis a través del régimen antidrogas, tratando de dar una visión de la incidencia de la política pública en Bogotá, la cual se formuló en el 2011, y que busca prevenir, mitigar y atender este fenómeno a partir de cuatro ejes operativos.

 

     Este artículo se hace con el fin de evidenciar cómo el Estado debe adoptar una política que abarque decisiones de permanencia, con una visión ante una política antidroga, así como demostrar porqué las políticas contra las drogas tienen pocos resultados satisfactorios y cuáles serían los efectos de otras iniciativas, ya que Bolivia y Perú tienen cultivos de coca bastante arraigados y los traficantes no surgieron sino en Colombia.

 

Clasificación JEL: I18, I28, I38.

 

Palabras clave: antidrogas; políticas públicas; prevención; Estado y sustancias psicoactivas.

 

 

Abstract

The consumption of psychoactive substances is a problem that society faces in relation to the abuse and the human, social, and economic costs of these substances, in a growing context of the increase in consumption rates among young people.

 

     In this sense, the author makes an analysis through the anti-drug regime, trying to give a vision of the incidence of public policy in Bogotá, published in 2011, and which seeks to prevent, mitigate and address this phenomenon from four operating axes.

 

     This article is made in order to demonstrate how the State should adopt a policy that encompasses permanency decisions, with a vision of an anti-drug policy, as well as demonstrate why anti-drug policies have few satisfactory results and what would be the eff ects of other initiatives, since Bolivia and Peru have quite deep-rooted coca crops and the traffi ckers only emerged in Colombia.

 

Keywords: anti-drugs; public policies; prevention; State and psychoactive substances.

 

 

Introducción

La preocupación por el consumo de las drogas es un problema que viene desde el siglo XIX, pero es hasta 1909 que se formaliza y comienza una discusión del tema en un ámbito mundial, por el aumento en el consumo del opio. La formación del régimen[2] empieza en el siglo XX cuando la Comisión de Shanghái marca el inicio de un control multilateral de la elaboración, comercialización y empleo de determinadas sustancias psicoactivas, que han generado grandes problemas de salud. Aunque el resultado de esta comisión no es vinculante, surgen una serie de recomendaciones para los estados. Sin embargo, estas recomendaciones sentaron una base para comenzar a homogeneizar las políticas de control de drogas a escala global.

 

     En 1912 se firmó una convención multilateral para el control de drogas, la cual tiene un carácter vinculante y es vigilada más adelante con la creación de la sociedad de naciones.  A partir de ese momento inicia la lucha contra las drogas, pero con el paso del tiempo y las diferentes convenciones, los problemas del régimen se han centrado en temas que van más allá de lo moral y se ha buscado vincular a todos los estados para la lucha contra las drogas.

 

     Sin embargo, naciones como Bolivia se han opuesto totalmente a la prohibición de ciertos tipos de droga, generando así un problema que va más allá de lo cultural para los indígenas de ese país.  El gran dilema se da con los escenarios de violencia tras el auge de las drogas en Latinoamérica, generando un escenario mundial más complejo y propiciando que las grandes potencias impongan su régimen, demostrando así su gran capacidad de poder, además de buscar que prevalezcan sus intereses, aunque existen otras posiciones que propenden por aplicar políticas públicas que no solo respeten la cultura, sino realmente afecten el fenómeno no solo de manera coercitiva.  Frente a este contexto se desarrolla el texto.

 

 

Del inicio del régimen al planteamiento de las drogas psicoactivas como un problema de política pública

El análisis del régimen de lucha contra las drogas debe partir desde entender el concepto de régimen, el cual se define como el “conjunto de principios, normas, reglas y procesos de adopción de decisiones en torno a los que convergen las expectativas de los actores en un área determinada de las relaciones internacionales” (Jervis, 1982, p.357).  En un comienzo, el régimen de lucha contra las drogas se estableció con principios, normas, reglas y procedimientos comunes como resultado de intereses mutuos entre los estados, si bien se supone que estos, al ser egoístas, no pueden llegar a espacios de colaboración o cooperación pues, de acuerdo con autores como Waltz o Morgenthau, se entiende que los estados actúan con base en su interés nacional. Es por ello que los instrumentos para combatir el fenómeno han de partir desde una política pública y no por el constreñimiento mismo del régimen.

 

     Ahora bien, algunos estudios abordan el tema de las drogas ilegales en cuanto a las diferentes aproximaciones e intervenciones de política pública, en particular sobre la mitigación y/o reducción del consumo.  En primer lugar, es importante señalar que el tema de estudio es relevante, dado que el estudio del Observatorio de Drogas de Colombia encuentra un aumento significativo en el consumo de drogas, lo que implica que este fenómeno no ha podido ser controlado por las políticas públicas diseñadas.  La organización lo dice expresamente de la siguiente manera: “el consumo de drogas se está incrementando en el país, no solo porque las personas la consumen, sino porque el mercado es cada vez más amplio y diverso” (ODC, 2017).

 

En ese mismo sentido, Stephen Pudney (2010) estudia qué nuevas orientaciones de política pública de drogas se deben tomar en Europa, en particular sobre el cannabis.  Dado que se observan elevados niveles de consumo de esta sustancia en los diferentes países, concluye también que las políticas de prevención en ese sentido han fracasado. Bajo este contexto, el autor indaga sobre los cambios que debe tener el ambiente de la política de drogas acerca la intervención en los mercados y la descriminalización, entre otras medidas que deben contemplarse de esta política, para tratar el fenómeno en estos países. Adicionalmente, las estadísticas que despliega el estudio muestran que este fenómeno se presenta principalmente en poblaciones entre los 15 y los 30 años, edades donde se introduce y luego se reduce rápidamente el consumo (Pudney, 2010).  Con esto se focaliza de mejor manera las poblaciones consumidoras de drogas.

 

     Las políticas públicas que buscan prevenir, mitigar o atender el fenómeno del consumo de drogas tradicionalmente han prestado especial importancia al componente educativo. Losada y Chica (2017), citando a Calafat y Amangual (1999), plantean que el problema radica en la educación:

 

(...) aluden a que la mejor manera de hacerle frente a la problemática de las drogas en los jóvenes es a través de la educación desde la perspectiva de la salud; en la cual el ser humano tendría un deber moral consigo mismo y frente a los demás, en cuanto preservar su salud. (p.70).

 

     De la misma manera, otros autores concuerdan que el factor de la educación para la salud “tiene como fi n prevenir, identificar y controlar factores de riesgo, frente a factores de protección que se buscaría reforzar” (Ferrando y Canal, 2004). Sin embargo, en estudios más recientes en donde se analizaron las estrategias de prevención y tratamiento del uso de drogas por parte de los jóvenes universitarios en Estados Unidos de América se concluye que las estrategias verdaderamente efectivas dirigidas a esta población, para la prevención y tratamiento del uso de drogas, deben contemplar los factores de riesgo que contribuyen a que un estudiante decida consumir diferentes sustancias psicoactivas.  En este sentido, se plantea que las aproximaciones netamente educativas sean poco exitosas probablemente.  Por lo tanto, la autora recomienda intervenciones centradas en las motivaciones de los estudiantes universitarios que los llevan a emprender este consumo (Dennhardt, 2015).

 

     Por otro lado, Frey (1997) señala los resultados de un “experimento” para tratar el tema de los adictos a la heroína desde una perspectiva de salud pública, que muestra que en ambientes controlados de consumo se generan ganancias para la sociedad en cuanto a la reducción de la criminalidad y el mejoramiento de las condiciones de salud de los consumidores.  En este caso sugiere otro componente del contexto, el de salud pública, para analizar las aproximaciones de política pública al problema del consumo de drogas en Bogotá.  Es decir, se requiere definir si el fenómeno – que si bien tiene como origen un régimen que imparte ciertos procedimientos – es solo el Estado o si, en este caso, la ciudad debe tomar decisiones que mitiguen las afectaciones del fenómeno, las cuales no son estrictamente de seguridad.

 

     Otro aspecto importante para analizar lo señala el estudio de Meneses (2014), quien desarrolla una investigación sobre los comportamientos de los hombres y mujeres adolescentes frente al consumo de drogas, alcohol y cigarrillo.  Así, encuentra que existen diferencias en el uso de drogas entre los hombres y las mujeres, y que las razones de consumo varían entre estos.  Este texto aporta una interesante mirada para entender, desde una perspectiva de género, el consumo de drogas y por lo tanto la política pública, ya que los diferentes grupos poblaciones en Bogotá también pueden tener comportamientos y apreciaciones heterogéneos frente al consumo y, por lo tanto, el análisis de la política pública debería contemplar diferentes estrategias diferenciales sobre la pretensión de tener mayor efectividad en la prevención y mitigación del consumo, así como en la atención a los consumidores de drogas (Meneses, 2014).

 

     Por último, Lancaster (2014) estudió la relevancia que tiene la construcción social de las políticas públicas, para demostrar que su implementación se fundamenta en la sólida evidencia de los contextos y las particularidades que aportan las diferentes comunidades acerca de cómo desarrollar una política de drogas efectiva.  Por lo tanto, este texto ofrece una perspectiva de análisis sobre el rol de diferentes actores en la formulación, retroalimentación y desarrollo de la política de prevención y atención de drogas, el cual enriquece mucho más el análisis que se llevará a cabo en este documento.

 

     Así pues, para desarrollar esta investigación, se abordan una amplia variedad de aproximaciones y componentes de análisis de la política pública de drogas, en sus aspectos de prevención y atención, como lo muestran las diferentes perspectivas de la literatura analizada.

 

 

El fenómeno de las sustancias psicoactivas: una perspectiva diferente a la seguridad a través del análisis del consumo

Para analizar y tener un conocimiento más amplio respecto al fenómeno del consumo de sustancias psicoactivas, se hace una revisión de los informes del Observatorio de Drogas de Colombia (ODC) (2017), en los cuales se observa un aumento en el consumo de drogas por parte los jóvenes universitarios y adolescentes, quienes muestran tendencia a emplear sustancias como la marihuana.

 

     Para referenciar cómo el consumo en Colombia prevalece – a diferencia de los otros países –, se debe considerar que la incidencia de los estudios en salud e investigaciones académicas llevan al cuestionamiento de varios factores individuales y sociales, que explican las razones por las que los jóvenes consumen sustancias psicoactivas, aun cuando estén restringidas por la ley.  En este contexto, la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) reporta algunas estadísticas al respecto, las cuales consolidan el consumo en hombres y mujeres por edades; específicamente, para el grupo etario de 18 a 24 años, establece una cifra del 5.9% de consumo.  De manera semejante, el DNE hace un estudio comparativo en cuatro países que presentan este tipo de consumo –Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú–, en el cual para Colombia se estima una cifra que lo ubica en el primer lugar con respecto a los demás países en sustancias como marihuana, cocaína, y éxtasis, entre otras, con un 26.7% (DNE, 2008).

 

     La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), organización encargada de investigar a profundidad los índices del consumo, reporta que “de acuerdo al Tercer Estudio Epidemiológico Andino sobre Consumo de Drogas en la población universitaria de Colombia en 2016, casi el 40% de los universitarios colombianos han usado alguna droga ilícita al menos una vez en la vida.  La marihuana es la sustancia más consumida por esta población, seguida por el LSD” (UNODC, 2017).  Según este mismo estudio, el consumo de sustancias psicoactivas ha incrementado en Colombia, en especial por el auge en la oferta que dichas sustancias ha tenido en el mercado (UNODC, 2017).  Así pues, el consumo de drogas aumenta en virtud de una mayor oferta, la cual, a su vez, favorece la ampliación del mercado mismo.

 

     Si bien es evidente que estas estadísticas muestran el aumento del consumo de sustancias psicoactivas por parte de la población juvenil colombiana, también es innegable que existen consecuencias negativas asociadas al consumo de drogas, las cuales generan diferentes impactos en nuestra sociedad. No obstante, las razones y condiciones de por qué sigue aumentando el consumo actualmente no son tan claras, pero se perciben diferentes factores vinculados a la gestión de quienes ofrecen y comercian estas sustancias, la iniciación de la práctica a edades tempranas, la dimensión educativa, así como el proceso de crianza que tienen los adolescentes.

 

     Este análisis se hace a través de las acciones de salud pública prescritas por la política de prevención y reducción del consumo de sustancias psicoactivas en Bogotá, a partir de su formulación a finales del 2011.  Esta política pública establece en cuatro ejes de acción: el primero, de prevención del consumo, con el cual se intenta disminuir el número de personas que se inician a consumir estas sustancias; el segundo, de mitigación, con el cual se busca reducir los riesgos; el tercero, de superación, el cual busca el tratamiento para solucionar las problemáticas generadas por el consumo; y uno cuarto, que evalúa la respuesta y fortalecimiento de la capacidad institucional para atender este fenómeno.

 

     Es importante enfatizar que la política fue diseñada en el 2011, bajo la denominación de “Plan Nacional de Reducción del Consumo de Drogas”, la cual continúa promoviendo acciones de trabajo conjunto entre las instituciones, bajo tres aspectos: a) el consumo en sí mismo, b) la problemática activa del consumo, y c) la dependencia, a partir del tratamiento y rehabilitación, teniendo en cuenta la inclusión social definitiva y sostenible, desde el desarrollo de capacidad técnica e institucional y financiera.  La política está establecida para varias poblaciones de diferentes edades, aunque el trabajo se enfoca en la población adolescente –entre los 14 y 26 años–, que abarca comunidades universitarias y colegiales, centrales en el tema del consumo de sustancias psicoactivas.

 

     El planteamiento fundamental de este estudio es la existencia de un régimen que se ha enfocado en la secularización de un problema como las drogas.  Sin embargo, no se han estudiado sus afectaciones y, en especial, el aumento del consumo de jóvenes lo cual, para el caso de Bogotá, ha despertado un mayor interés por los costos humanos, económicos y sociales por parte de esta población, pues, como fenómeno, abarca un enfrentamiento en las normas y leyes sociales por parte de esta población, lo cual genera, a su vez, una alerta por parte del gobierno y la misma sociedad.  Es así como este contexto es propicio para profundizar en el tema de drogas, indagando acerca de la manera en que el Estado interviene para prevenir, mitigar y atender el asunto en Bogotá, mediante política pública.

 

 

El paso de las drogas como amenaza a la seguridad: un componente de estudio desde la política pública

Para demostrar cómo la seguridad ha intervenido en el fenómeno de consumo de drogas, Krasner (1982) deja atrás el axioma de que los estados no pueden colaborar, puesto que si según la lógica del realismo el Estado es racional y actúa en términos de costo-beneficio, puede resultar beneficioso para algunos estados que tienen problemas – como Colombia, México o Afganistán – (Avilés, 2012) colaborar en un régimen como el de la lucha las drogas para lograr combatir el problema común que para ellos acarrea estas sustancias psicoactivas.

 

     Por un lado, una de las funciones que Krasner le atribuye a los regímenes es la coordinación de políticas nacionales en un universo caracterizado por la anarquía, en cuyo ámbito se promulga la “Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, modificada por el Protocolo de 1972, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988” (Avilés, 2012).  Con este documento multilateral, además de una serie de órganos de control, la Organización de las Naciones Unidas establece una posición clara en cuanto a la formulación de una política internacional de control de drogas. Siendo esto así, son los estados quienes logran llegar a un control bajo una serie de acuerdos multilaterales, esto con base en su beneficio.

 

     Por otro lado, Krasner refuerza el concepto de que los regímenes son elementos de colaboración entre actores egoístas a largo plazo y, en este sentido, el régimen de lucha contra las drogas sirve como escenario de ayuda multilateral, ya que la coordinación de políticas en el régimen sirve como base para acabar con este problema a largo plazo y para asistirse recíprocamente en la lucha de un problema común.

 

     Así mismo, “el régimen internacional de control de drogas se ha distinguido por su carácter prohibicionista” (Avilés, 2012, pág. 6) .  De esta manera, ha entrado en choque con los problemas mismos que estas traen, dado que se entienden como un problema de seguridad y relegan las demás implicaciones, las cuales se han tratado.  Es decir, se han tomado acciones las cuales no se han enfocado en el problema y por ello, en casos como el de Bogotá, el consumo aumenta en los jóvenes, en detrimento de otros puntos clave para la ciudad.

 

     En este sentido, el presente estudio se desarrollar bajo el enfoque institucional, fundamentalmente porque es una política pública emitida por la Secretaría de Salud, con el objetivo de intervenir una problemática observada en la sociedad sobre poblaciones bien definidas.

 

Velázquez (2009) define una política pública como:

 

(…) un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener (p.156).

 

     Este concepto permite observar que el núcleo de origen de una política pública es la existencia de un problema y, por lo tanto, la delimitación del problema de drogas para este estudio será clave y punto de partida, a la vez.

 

     El siguiente paso del marco teórico se orienta a comprender el proceso de estudio que se hará sobre la política pública de drogas, es decir aclarar lo que se entiende por realizar un análisis de políticas públicas en la literatura reciente: “el análisis de política pública usualmente involucra recolectar e interpretar información que clarifica las causas y los efectos de los problemas públicos y las probables consecuencias de usar una u otra opción de política pública para direccionarlas” (Kraft & Furlong, 2008).

 

     De esta manera, en primer lugar, es esencial comprender en esta investigación el problema del consumo de drogas que el gobierno busca intervenir.  En segundo lugar, comprender la perspectiva o aproximación de política pública frente al problema, para entender la lógica de los efectos que se buscan generar y, por ende, los resultados esperados de esa política.

 

     Por último, Kraft & Furlong plantean algunos pasos o etapas específicas para emprender el análisis de política pública: 1) Definir y analizar el problema; 2) Analizar la política implementada; 3) Desarrollar criterios evaluativos; 4) Evaluar las alternativas; y 5) Delinear las conclusiones (Kraft & Furlong, 2008).  Los pasos anteriormente mencionados permiten desarrollar la investigación de manera satisfactoria, pues abarcan de manera clara la complejidad de la política pública de drogas en Bogotá, pasando por la etapa de diseño, la implementación y los resultados, en función de los componentes de la política estudiada en este texto.

 

     Para la primera etapa, la definición y el análisis de un problema, se identifica la problemática con la definición y comprensión de sus características, las poblaciones afectadas, las consecuencias que genera y las razones por las cuales el Estado debe intervenir.

 

     La segunda etapa, según Subirats, al analizar la política implementada también se comprende el análisis de los objetivos y todos los procesos concernientes con la política de ejecución, para llevar a cabo las respectivas actividades.  Estos planes de acción se definen como “el conjunto de decisiones consideradas como necesarias para la producción coordinada y puntual de las prestaciones administrativas que, en determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de antemano por el PPA” (Subirats, 2010).  A partir de esta definición se encuentran las prestaciones necesarias para finalizar los procesos políticos-administrativos, que dan como resultado la implementación de la política y lo que se destina de manera individual para los objetivos de la política; a la vez, la opinión por parte de investigadores en el proceso ejecutivo para que se considere realmente buena o mala la implementación.

 

     La tercera etapa del desarrollo de los criterios evaluativos se establece con base en los criterios administrativos que se producen en el entorno social, comprendiendo la eficacia en la relación causa y efecto, teniendo en cuenta los efectos obtenidos y los recursos invertidos.  Otro punto importante para evaluar una política pública se establece en la calidad de las prestaciones administrativas, como bien lo indica Tamayo (1997):

 

En la medida en que las políticas de bienestar han ido diversificándose y ha aumentado la proporción de la población sobre la que inciden, la prioridad ya no es tanto producir cada vez más servicios para más personas como mejorar la calidad de las prestaciones existentes.

 

     Según la CEPAL, en la cuarta etapa se encuentra la evaluación de alternativas a partir del ex-ante, considerado como la implantación de una acción gubernamental y el proceso en la acción gubernamental, examinando los objetivos y la programación de la política, y el ex-pos, donde observa la finalidad o acción en un determinado periodo, involucrando el análisis y los resultados de impacto.

 

     La quinta etapa, delineando las conclusiones, tiene como punto de partida una revisión cuidadosa de qué tan pertinente fue la metodología que se adoptó para la formulación de la política pública, y de qué parámetros se cumplieron durante de la implementación, que incidieron en la evolución básica de la problemática tratada.

 

 

 

Conclusiones

Finalmente, se considera que se debe aplicar una política pública enfocada en la ciudad, ya que la figura del régimen no permite observar los enfoques y las problemáticas locales en una urbe como Bogotá.  Es decir, las características mismas del régimen han de tomar el consumo de drogas como un problema macro, sin analizar el ámbito local, el cual es entendido desde la concepción misma de la política pública.

 

     De este modo, existe una disyuntiva referente a la manera en la cual se da la producción, tráfico y consumo de drogas, lo cual permite explicar por qué las políticas del régimen de las drogas no contribuyen plenamente a la desarticulación total del problema. Entendiendo su carácter prohibicionista, el régimen mismo solo se enfoca en la producción, a través de la generación de políticas generales para los Estados.

 

     Sin embargo, el enfoque propuesto de política pública ha de utilizar sus cuatro ejes, en aras de cumplir con las metas propuestas en su formulación, comenzando desde la evaluación de las políticas públicas aplicadas localmente, en este caso a la ciudad de Bogotá.  Es así como se da la diferencia transversal entre la aplicación del régimen general y una política pública enfocada en lo local, la cual debe gestionar desde la producción hasta las necesidades mismas del consumidor; lo anterior en aras de superar la problemática y todo lo que ella misma conlleva.

 

     En definitiva, se plantea que la política pública parte de la formulación, la cual ha de llevar consigo el proceso mismo de la implementación.  En razón a ello es como se evalúa la política, la cual si puede llegar entenderse como la mejor manera de tratar el fenómeno del tráfico, producción y consumo de drogas.  Así pues, la evaluación debe establecer los parámetros necesarios para concebir si los resultados de la política fueron óptimos en su conjunto.  Lo anterior difiere del carácter prohibicionista del régimen, el cual no evalúa resultados referentes a todo el fenómeno, sino hacia la parte de la producción.

 

     En conclusión, la implementación de una política pública requiere lograr las metas propuestas, las cuales varían en diversas sociedades y en la adopción de nuevas maneras de afrontar los retos que implican cada una de las drogas.  En sí, el prohibicionismo general de un régimen no ha de enfrentar el fenómeno de las drogas en su conjunto, tal como se podría hacer desde una política pública.

 

 

 

Referencias

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[1] Artículo de investigación, correspondiente al proyecto de Seguridad multidimensional.

 

[2] La palabra “régimen” procede del latín régimen y permite hacer referencia al sistema político y social que rige un determinado territorio. Por extensión, el término nombra al conjunto de normas que rigen una actividad o una cosa.